Presentación del libro:

La reforma de la seguridad social en Uruguay:
efectos macroeconómicos y mercados de capitales
 

Autores: Alvaro Forteza (Editor), Marisa Bucheli, Anna M. Caristo y Eduardo Siandra.

Fecha de la presentación: Miércoles 14 de julio de 1999, 15:15 hs

Lugar: Sala de Conferencias del Banco Central del Uruguay

Resumen del contenido

La reforma de la seguridad social iniciada en Uruguay en 1995 constituye una de las reformas estructurales de mayor envergadura que ha encarado el país en los últimos años. Fue precedida por un largo período en que se sucedieron diagnósticos y propuestas de diverso signo que, si bien no lograron en su mayoría ponerse en práctica por falta de acuerdos políticos, contribuyeron a que los
diversos actores sociales y políticos adquirieran creciente conciencia de los graves problemas que enfrentaba el sistema uruguayo de seguridad social. A tres años de iniciada la reforma, sigue habiendo desacuerdos significativos respecto a los méritos de la solución impulsada por la coalición de gobierno, pero no parece estar en cuestión que los cambios introducidos modifican profundamente el funcionamiento de la seguridad social y que tendrán efectos importantes en la economía del país. El objetivo de este libro es contribuir a la comprensión de los efectos económicos de la reforma.

El material que se presenta en los sucesivos capítulos resume resultados y conclusiones de varios estudios realizados en el correr de los últimos dos años en el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Los estudios intentan anticipar los efectos más probables de la reforma en algunas dimensiones fundamentales de la economía uruguaya. Por un lado, se presentan proyecciones de los efectos de la reforma en los resultados fiscales y en el ahorro nacional, en el período comprendido entre el inicio de la reforma, 1996, y el año 2050. El enfoque es esencialmente macroeconómico, pero también se presentan estimaciones de los efectos de las nuevas normas en las transferencias netas que se producen entre diversos grupos de trabajadores. Por otro lado, se analizan las relaciones entre el sistema de seguridad social y el mercado de capitales en Uruguay y en otros varios países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo.

El capítulo 1 presenta los antecedentes y una descripción del nuevo régimen de la seguridad social uruguaya. Empieza con una breve reseña histórica, que contribuye a poner en perspectiva la reforma iniciada en 1995. Surge de esta reseña que los problemas de la seguridad social uruguaya se arrastraban desde hace varias décadas y que hubo toda una serie de intentos fallidos de reforma. Se resumen luego las principales características y causas del proceso de deterioro que sufrió el sistema de seguridad social en el período previo a la reforma. Por último, se presenta un resumen de las principales disposiciones del nuevo sistema de seguridad social uruguayo.

En el capítulo 2, Forteza presenta proyecciones de los efectos fiscales de la reforma del sistema de seguridad social uruguayo para el período 1996 a 2050. De acuerdo con estas proyecciones, los efectos fiscales de la reforma dependen fundamentalmente de lo que ocurra con la edad de jubilación y con la evasión en el nuevo régimen. Obtiene aumentos permanentes del déficit global y de la deuda neta del gobierno, si la edad media de jubilación permanece básicamente igual y no hay reducción de la evasión. En cambio, si la reforma logra inducir aumentos de al menos dos años en la edad media de jubilación o reduce sensiblemente la evasión, puede provocar una reducción sostenida del déficit global y de la deuda a mediano y largo plazo. En este sentido, el autor concluye que el éxito fiscal de la reforma descansa sobre su capacidad de reducir la evasión y/o de inducir aumentos de la edad de jubilación. Si bien advierte que estos cambios no están asegurados, estima que son alcanzables, considerando que el nuevo régimen legal aporta incentivos para la formalización, como el registro de la historia laboral, y para la postergación de la edad de retiro, como el aumento de las tasas de remplazo con la edad.

En el capítulo 3, Forteza presenta proyecciones de los cambios en el ahorro que se asocian a la reforma de la seguridad social, para el período 1996 a 2050. Analiza variaciones del ahorro nacional, del ahorro público, del ahorro en los fondos de ahorro previsional creados por la reforma y del ahorro voluntario de las familias. Estudia la sensibilidad de las proyecciones a cambios en una serie de variables exógenas, incluyendo tasas de interés, tasas de crecimiento del salario real, edad de jubilación en el nuevo  égimen, proporción de optantes por el artículo 8 de la ley de reforma y nivel de evasión. Los ejercicios de simulación realizados muestran que los efectos de la reforma en el ahorro nacional a mediano y largo plazo dependen básicamente de su efecto en el ahorro público. Las variaciones del ahorro voluntario de las familias y del ahorro en las AFAP son de menor magnitud, particularmente a largo plazo. A su vez, en concordancia con los resultados presentados en el capítulo anterior, el autor concluye que la reforma puede provocar un aumento del ahorro público y nacional a mediano y largo plazo, si induce aumentos de la edad media de jubilación o logra reducir sensiblemente la evasión.

En el capítulo 4, Bucheli presenta estimaciones de los efectos directos de la reforma en el valor presente de la riqueza de distintas generaciones de trabajadores, distinguiendo por sexo y tramos de ingreso. A igualdad de otras condiciones, las generaciones más jóvenes tienden a obtener mejores resultados que los mayores que fueron afectados por la reforma (esto es que aquellos que no tenían causal jubilatoria al realizarse la reforma). En términos generales, los hombres obtienen resultados mejores que las mujeres, como consecuencia de cambios legales que eliminan las ventajas que gozaban las mujeres en el régimen anterior (se igualan las edades mínimas de jubilación de ambos sexos y las tasas de remplazo). Los sectores de menores y mayores ingresos laborales se ven favorecidos en relación con los sectores de ingresos medios. En estos resultados parecen estar influyendo los aumentos de las jubilaciones mínimas y máximas, que afectan positivamente a los trabajadores que se encuentran en las dos "puntas" de la distribución del ingreso.

Siandra, en el capítulo 5, describe las tendencias recientes en los sistemas de seguridad social en varios países y analiza sus interacciones con los mercados de capitales. En los países industrializados, señala una privatización creciente del financiamiento del retiro y canalización hacia sistemas de capitalización. Hay una tendencia en estos países hacia la adopción de planes de contribuciones definidas, es decir de planes de retiro en los que los beneficios asignados no se comprometen desde un principio, sino que dependen de las contribuciones realizadas y de los retornos obtenidos. El patrocinio de los fondos de pensiones es voluntario y suele estar en manos de los empleadores. El autor destaca que el "modelo latinoamericano", a diferencia del de los países industrializados, contiene más elementos compulsivos y define legalmente en forma más rígida a los patrocinantes de los planes como intermediarios financieros especialmente autorizados para operar.

Con respecto al posible papel dinamizador de los fondos de pensión en los mercados de capitales, Siandra advierte que, en los países desarrollados, la presencia en gran escala de los fondos de pensión es un fenómeno reciente (décadas de los sesenta y setenta) y que se ha hecho presente particularmente en países que ya contaban con mercados de capitales altamente sofisticados (por ejemplo EE.UU., Holanda y Reino Unido). Señala, sin embargo, que los fondos de pensiones han jugado un papel dinamizador en los mercados de capitales ya existentes, contribuyendo al desarrollo de nuevos productos financieros. Por otra parte, el desarrollo reciente del mercado de capitales en Chile, ocurrido con posterioridad a la reforma previsional, ha sugerido que los fondos de pensiones pueden jugar un papel fundacional, o por lo menos co-fundacional en economías que carecían de ellos. En relación con esta hipótesis, Siandra observa que "Chile representa el único, pero ciertamente muy distinguido ejemplo, de una reforma de la seguridad social que ha cumplido con un rol fundacional en el desarrollo de un mercado de capitales previamente
inexistente."

El capítulo incluye además una descripción de diversas modalidades de regulación de los fondos de pensión en varios países y analiza su posible relación con el desempeño que han mostrado a lo largo de varios años. Se revisa, por último, la literatura que analiza las interacciones existentes entre los administradores de los fondos de pensión y el gobierno de las corporaciones.

En el capítulo 6, Siandra aborda la corta experiencia uruguaya en el funcionamiento de los fondos de ahorro previsional y su relación con el mercado de capitales. Empieza presentando un resumen de las normas legales que regulan el funcionamiento de las administradoras de los fondos de ahorro previsional. Continúa caracterizando el funcionamiento del mercado de capitales local y el papel jugado por las AFAPs en este mercado. Constata que, mientras los activos de los intermediarios financieros representan aproximadamente un 100 por ciento del PBI de un año, los inversores institucionales, incluyendo a las AFAPs, representan en la actualidad solamente un 5 por ciento del PBI. El grado de intermediación financiera que presenta Uruguay no es bajo en una comparación internacional, pero la presencia de inversores institucionales es sensiblemente menor en el país que en países industrializados con similar grado de intermediación financiera.

Siandra verifica una significativa dinamización del mercado de capitales local en los últimos tres años, pero advierte que estos cambios no pueden ser atribuidos en su totalidad a la operación de los fondos de pensión. El autor destaca que la reforma de la seguridad social es un componente de un flujo de innovaciones jurídicas, procesadas en el país en los últimos años, que inciden directa o indirectamente en el mercado de capitales. Asimismo, el aumento de la calificación internacional de la deuda pública del país, en especial de los bonos globales, parece haber jugado un papel importante en el crecimiento reciente del mercado de capitales local y esto no está directamente vinculado al desarrollo de la industria de los fondos de pensión.

El análisis del comportamiento de las AFAPs en sus primeros años de actividad muestra portafolios con un peso dominante de los papeles públicos y, en cuanto a la denominación de los activos, con un peso mayoritario de los papeles en dólares. El autor presenta estimaciones de las rentabilidades de los fondos en unidades reajustables, brutas y netas de comisiones de las administradoras. Obtiene rentabilidades medias netas en unidades reajustables que oscilan entre 4.5 y 7.8 por ciento anual. Encuentra además una alta correlación positiva entre las rentabilidades de las distintas AFAPs en todo el período. Destaca en este sentido que el marco regulatorio no deja mucho margen para "diferenciar" productos financieros en esta industria.

En el capítulo 7, Siandra analiza la conexión entre el desarrollo de los mercados de capitales locales y las inversiones de los fondos de pensión fuera de fronteras. El autor señala que hay buenas razones para permitir las inversiones en el exterior. Estas inversiones contribuyen a la diversificación del riesgo y ofrecen una alternativa para la canalización del ahorro de los países que se envejecen más rápidamente. Sin embargo, Siandra advierte que un proceso acelerado de levantamiento de restricciones a las inversiones en activos externos podría no ser apropiado durante la transición a un régimen mixto. Si bien cuestiona el argumento frecuente de restringir la inversión externa para asegurar un mercado cautivo para la deuda pública, sostiene que "en el contexto delicado de una transición de un régimen de reparto a uno de capitalización plena o mixto, dicha justificación se puede mirar bajo un cristal diferente." Por otra parte, identifica cierta tensión entre la globalización y el desarrollo del mercado de capitales local.

En el capítulo 8, Forteza presenta el modelo utilizado para la simulación de los efectos de la reforma de la seguridad social en las cuentas públicas, en el ahorro y en las cuentas generacionales. Se trata de una variante de los modelos de generaciones superpuestas que han sido ampliamente utilizados para el estudio de la política fiscal en general y de la seguridad social en particular. El esfuerzo de modelización consistió en adaptar el modelo general a las particulares condiciones del Uruguay y de la reforma que se trata de analizar. En el proceso de describir el modelo, el autor presenta una versión formalizada de las principales normas que regulan la seguridad social uruguaya, antes y después de la reforma.

En el capítulo 9, Bucheli presenta varias estimaciones de las curvas salariales, es decir de los perfiles de ingresos salariales a lo  argo de la vida de los trabajadores, y analiza la sensibilidad de las simulaciones de efectos macroeconómicos de la reforma a estas distintas estimaciones. Por no existir en el país registros largos de historia laboral, las curvas salariales debieron ser estimadas sobre la base de información de corte transversal. La autora utiliza dos fuentes de información, la encuesta continua de hogares y datos de la unidad de historia laboral del BPS, y cuatro procedimientos de estimación. Realiza varios controles, para evitar los sesgos que podrían introducir variables omitidas asociadas a la edad. En particular, señala la importancia de controlar por el nivel educativo, dado que existe una correlación negativa entre educación y edad. La falta de control por el nivel educativo conduciría a una subestimación del aumento de los ingresos laborales con la edad. Las simulaciones de los efectos macroeconómicos de la reforma con diversas estimaciones de las curvas salariales dan resultados cualitativamente similares, particularmente cuando se consideran estimaciones basadas en información de la unidad de historia laboral del BPS y estimaciones basadas en la encuesta de hogares que incluyen controles por educación.